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轉型正義與環境正義 - 以墾丁悠活渡假村為例 | 民報 Taiwan People News

2016/05/17

新政府即將於520正式運作,隨著新總統與民進黨黨團的主張:這個名詞一直是民進黨20年的主張之一,轉型正義的議題再度成為社會各界所矚目的焦點。根據其定義是指新興民主國家對過去政府錯誤暴行和不正義行為的彌補,這個概念通常包含了司法、歷史、行政、憲法、補償等面向。簡言之,即對過去的迫害者追究其罪行,對過去取得不當的利益予以追討。不過,在探討上述概念之時,也要注意四個面向,其中包括:「集體不正義」、「選擇性的審判」、「信賴保護原則」與「法治國原則中的正當程序原則」。

這本不是我了解的領域,且不論是政治或政府的加害者或受害者我都扯不上邊;然而,在2016年5月10日高雄高等行政法院判環團勝訴,撤銷縣府環評結論;讓我不禁思索對於環境的轉型正義,政府願意負責嗎?

「悠活麗緻渡假村在墾丁國家公園內違法經營14年,2013年前被踢爆才補做環評,事後屏東縣政府決議『有條件通過』,2014年屏東縣府再次召開環評會議修正環評結論,認定無破壞環境之虞且無須進行第二階段環評,結果遭環保團體痛批護航悠活,並聯合居民提告要求撤銷環評結論」。

這也讓我聯想到了環境正義:

「人類不分世代、種族、文化、性別或經濟、社會地位均同等享有安全、健康以及永續性環境之權利,而且任何人無權破壞或妨礙這種環境權利。」,而這裡的環境包括了生物性、物理性、社會性、政治性、美學性及經濟性環境。所以環境正義主要在探討如何有效地保護這些環境權利之平等,以維護個人及團體之尊嚴,尊重其特殊性與不同需求,達到自我實現並提升個人及社區之能力。

在2010年聯合國明定水權 water right 為人類的基本人權的現今世代,人以外的所有環境已不再是免費的公共財(Public goods)的世代,悠活麗緻渡假村的勝訴案例結結實實地狂搧中央失職、財團獲利、地方政府護航以及國家公園管理缺失的問題;但是,就這樣而已嗎?這樣的事件在臺灣從來不吝嗇出場,不論是台東的杉原棕梠灣濱海渡假村、台東都蘭灣黃金海休閒渡假村、台東美麗灣渡假村 BOT 開發案、宜蘭大溪蜜月灣整體開發計畫等光是這十年的東海岸開發計畫,哪一件沒有中央地方政府、財團、甚至是部分既得利益的居民參與協助開發的進行;其實更大的問題在於這些區域的中央法規所訂的地方分區讓財團認為可以興建、又或者土地所有權的釐清與否,在在影響事件的進行。舉個例子,財團是否可以購買國家公園的土地?或者原住民保留地是否可以買賣?這些中央政府不需要負責嗎?

而這樣的事件的集體加害者都是「人」:除了上述外、未來的觀光客、衍生的觀光財、刺激消費的經濟成長等,但受害者卻是無權無勢的環境影響直接衝擊者以及永遠無法發聲的整體環境。這樣的環境正義除了未被重視與伸張外,所有的真相也未被澄清與公布,難道這樣的正義不應該被重視嗎?

一、國家公園到底是甚麼?

依據世界自然保育聯盟 IUCN 對於保護區所作之分類及定義,國家公園係屬於第二類保護區,「主要以保障生態系和遊憩而經營管理的保護區(protected area managed mainly for ecosystem protection and recreation)」。世界自然保育聯盟 IUCN 於1969年訂定「世界國家公園標準及名錄」,基本條件即為由中央立法保護資源,並由國家的最高權責機構負責及有足夠的人員及預算去保護這些資源。

臺灣自1961年開始推動國家公園與自然保育工作,1972年制定「國家公園法」之後,相繼成立墾丁、玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門、東沙環礁、台江與澎湖南方四島共計9座國家公園;為有效執行國家公園經營管理之任務,於內政部轄下成立國家公園管理處,以維護國家資產。


(資料來源:臺灣國家公園)

墾丁國家公園於1982年9月公告成立,也是台灣的第一座國家公園;墾丁國家公園管理處成立於1984年1月,是我國第一座成立的國家公園,三面臨海,為我國少數同時涵蓋陸域與海域的國家公園之一,海域面積15,206.09公頃、陸域面積18,083.50公頃,合計共33,289.59公頃。由於百萬年來地殼運動不斷的作用,陸地與海洋彼此交蝕影響,造就了本區高位珊瑚礁、海蝕地形、崩崖地形等奇特的地理景觀。

二、墾丁悠活渡假村到底怎麼回事?

1995年:悠活第1次以「集合住宅」名義向屏東縣政府申請 1~3 區建造執照,面積7850平方公尺。1996年:悠活提出「開發計畫環境說明書」,依建築法規用乙種建築用地申請「旅館」建造執照,但因國家公園「一般管制區鄉村建築用地」規定之限制,故改以「集合住宅」申請。墾丁國家公園管理處認定悠活的建管資料符合規定,並由屏東縣政府發給建造執照。1997年:悠活第2次向屏東縣政府申請 4~6 區之建造執照,面積6,773平方公尺。依當時法規應經環評,故悠活提出「開發計畫環境說明書」,墾丁國家公園管理處認定「尚符」,屏東縣政府發給建照。1999年:悠活取得住宅建築執照並開始營運。而屏東縣國民黨與民進黨執政的分水嶺即在1999年。1999年開始14年的營運後經當地居民與環團的主張第一次進行環境影響說明書的審查。

三、中央與地方單位誰有問題

1. 內政部

1988年9月內政部墾丁國家公園設立,並將本區域劃設為一般管制區鄉村建築用地,可興建住宅,但不得興建旅館。

但內政部卻於2005年1月13日對墾丁國家公園計畫第二次通盤檢討時,為解決墾丁地區早年遊客眾多,住宿供不應求,很多旅館設置於一般管制區鄉村建築用地內之違規營業之情形,核定「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」,允許國家公園內既有已存在且違法使用之旅館設施就地合法。

2. 墾丁公園管理處

2006年2月24日墾管處核發該案第一區及第二區做為旅館使用執照許可(第一區及第二區未實施環境影響評估)。依據「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」規定:1. 業者應檢附相關目的事業主管機關(環保、消防、建築管理、建築物公共安全申報與檢查)許可或檢查合格之證明文件。該案六區彼時均已興建完成並違法作為旅館使用,墾管處認為第一區及第二區低於 1 公頃以下之面積,並未徵詢行政院環境保護署意見,即同意無須環評,核准旅館許可。

此外,環保署於2000年修正「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」,明定旅(賓)館興建或擴建,位於國家公園且開發面積超過 1 公頃以上者,應實施環境影響評估。墾管處仍於2006年2月24日核發本案第一區及第二區做為旅館使用執照許可(第一區及第二區未實施環境影響評估)。

2008年7月3日墾管處召開「悠活麗緻渡假村開發計畫第三區至第六區設置旅館案」第 1 次審查會議,並未審查通過,但開發單位仍持續把第三區至第六區違法作為旅館使用。2008年7月25日墾管處才函詢環保署本案開發單位申請第三區至第六區之旅館許可,應否實施環評。

3. 屏東縣政府

根據1995年環保署「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第 25 條規定,集合住宅位於國家公園,應實施環境影響評估。但開發單位1997年至1999年向屏東縣政府建設局取得計畫區內住宅之建築執照及使用執照,屏東縣政府未查明是否符合相關法令規定,即核發許可,依環境影響評估法第 14 條規定,該許可無效。此外,悠活渡假村自1999年營運後,並未作為住宅使用,而是違法以旅館型態對外營業。

4. 行政院環境保護署

「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」是否應該重新檢視國家公園內任何開發行為的各項環境衝擊影響?而非以開發面積當作唯一的檢視標準。


由前述可知道,這個案子源頭問題出於中央劃定的土地分區使用,加上對於國家公園管理的認知:國家公園的五大分區(生態保育區、特別景觀區、史蹟保存區、遊憩區、一般管制區)與既有土地劃分如悠活案的一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則;然而,更大的問題在於,劃設國家公園的目的在開發案前幾乎都被「人的需求:就業與觀光」所忽略,墾丁國家公園內的核電廠、大型的休閒渡假村都是影響當地環境生態的殺手之一。

這個案子更是凸顯目前行政機關的問題,位於國家公園內的土地,若業者意欲開發,不論是以切割方式試圖閃避環評認定標準、或是利用中央劃定土地使用分區的規定漏洞,主管機關還是為地方政府,如此,國家公園的管理處到底有什麼工具可以來保護園區內的環境生態?充其量只是沒有牙齒的老虎而已!而中央甚至在通盤檢討時,以解決觀光的人潮住宿的需求,將本來就是違法且沒有經過環評的設施就地合法,那麼,這個區域何必被劃設為國家公園?政府帶頭漠視,怎麼能期望進入國家公園的人可以尊重這片土地?最後,真正要檢討的是屏東縣政府,由他們的角度,悠活案從頭到尾只是一般開發,主要目的是為了增加觀光人潮,而認定在國家公園內的開發案根本不需要環境影響評估,這樣的執政態度,完全背離環境正義。

若對照轉型正義的內容,悠活案對於環境的補償是否有人重視?前述國家公園的保護原則是否能有更上位的法令可以確保其地位?以及,行政上,中央地方的權責是否能釐清?還有最重要的歷史真相,以及道歉究竟在哪?是否能作為未來的國家公園內所有開發案取捨的依據?我想,未來還有很長遠的路要走;當然,這端視執政者是否真的在乎這個問題了。

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