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【專文】評廢除區段徵收之議 | 民報 Taiwan People News

2016/11/03
【專文】評廢除區段徵收之議 | 民報 Taiwan People News

民進黨籍不分區立法委員蔡培慧提出土地徵收條例部分條文修正草案,擬廢區段徵收制度,所持的理由為近年重大開發案,因地方政府缺財源、財政難以負擔,大多採「區段徵收」方式平衡財務,但現行法制度缺乏公民參與機制、致地主權益受損,飽受爭議。

區段徵收不等於徵收

就土地政策之觀點論,蔡委員提議廢除區段徵收現制,實屬不智之舉,突顯出其思慮之不周以及對地政實務之不瞭解。彼等在接受客家新聞雜誌第352集專訪時,甚至主張包括都市計畫的文教用地、車站、機關,道路、公園等公共設施用地,可以用一般徵收作為手段來處理,不需要再用區段徵收。

若「廢除區段徵收,改用一般徵收」的說法成立,試問都市計畫內的道路、公園等公共設施,為該區段全體所有權人共同使用及享益,政府基於何種正當理由,代這些地主補償公共設施用地之地價?政府何能動用公帑,幫助地主坐收不勞而獲之利益?政府何得慷全體納稅人之慨,採一般徵收興建公共設施,讓一部分的人享受,另一部分人蒙受特別犧牲,冤枉花大錢製造社會的不公平?此外,現今全國都市計畫公共設施保留地約2,5000公頃,以市價徵收金額逾10兆元,政府的財源從何而來?

吾人須知一般徵收地主蒙受特別犧牲,因此國家必須給予合理補償。而區段徵收是土地重劃的一種態樣,地主是土地變更及整體開發的受益者,因此課以共同負擔及社會責任。歐美各國規定細部計畫土地內之街道、水道及溝渠設置所需之土地及費用,由土地所有權人或投資人分攤因創造土地開發利益所費之成本。因此,蘇志超教授主張對舊市區之更新重建及新社區之開發建設,政府自宜以實施市地重劃、區段徵收或參照上述歐美國家之經驗辦理。

再者,都市計畫之實施使用涉及地權、地用、地價及地稅。地主享有土地變更及開發的利益,即應配合都市計畫的實施,共同負擔公共設施及開發成本,並且透過合理的地稅,讓四者取得一定的平衡,實現社會的公平正義,區段徵收有何不妥?再者,任何城市建設皆需要有遠見,都市計畫係城市建設的百年大計,攸關城市空間治理政策的良劣,自不能以一般的土地開發視之,而區段徵收的配地作業,打破原位次保留的限制,讓都市計畫資訊完全公開透明化,誰說現行法制度缺乏公民參與機制?

產權整合有賴合作的精神

無論是都市更新或新社區的建設,整體開發計畫的成敗通常涉及私有產權的整合。美國哥倫比亞大學知名的講座教授海勒說,在美國社會的制度裡,向來僅提供兩種整合大區塊產權的方法,亦即私人之間的自願交易(協議價購),或是政府動用徵收權。可是兩者均不是好的辦法。

海勒教授說,自願交易(協議價購)通常必須秘密進行,因為一旦業主發現有人正在為重建或開發收購土地,談判往往就會破裂,只要有少數幾位業主叫價過高或拒絕出售,釘子戶問題就出現了。因此,自願交易(協議價購)並非不可能,只是成功的案例在美國及世界各地均不常見。

他認為都更案的釘子戶事件是一種「少數人的暴政」,每一位業主考慮是否當釘子户時,並不需要考量自己的決定所承擔的社會責任以及對別人或社會造成的代價。當釘子戶不願意讓步時,總是可以找到各種合理化的說辭,有時候也真的能夠取得輿論的普遍同情,以致自願的產權整合,因釘子户的少數暴政,常導致以失敗的結局坐收。

反之,政府強制徵地能有效地解決釘子戶的「少數暴政」問題,卻有行「多數人的暴政」之虞,常造成冗長的政治抗爭、官員貪污以及不公平的財產重新分配。在美國社會,為使開發基地完全淨空,原地主只能領錢走人,無權分享重建或開發產生的效益,強迫拆遷十足地傷害了個人的尊嚴及自主性。

美式的徵收犧牲地主的權益,為重建或開發強徵土地,地方政府甚至以徵收為名,搶奪業主的私人土地,再交給其他私人業主,迫使沒有政治權勢的市民離開,都更變成城市與郊區成長競爭的一個手段。全世界各國政府某些強制徵地的粗暴行為,令人感到非常地憤怒,但除非我們能提出更好的辦法,強制徵收土地卻是各城市解決代價昂貴的釘子戶問題的有效方法。

海勒教授認為自願交易(協議價購)有釘子戶問題,徵收土地有強迫拆遷之虞。這兩者都不是好的選擇。因此人類必須要想出更好的辦法,在尊重政治弱勢者的利益之餘,仍然能夠整合土地的產權。我們應該結合自願交易和強制徵收的優點,避開兩者缺點,趨吉避凶,形成另類形式的產權整合。

為產權整合的僵局解套,海勒在哈佛評論發表論文,他主張社區居民可以基於合作的精神,組織所謂的土地集合區(註:它就是台灣所謂的區段),若每一位地主對土地是否應該整合及重新發展有參與決定的權利,政府就沒有必要再以經濟發展為由啟動土地徵收的機制。

如果開發案獲得必要的多數地主的支持,則所有地主均必須接受這樣的結論,提供私有土地參與統籌規劃。每一位地主均能按比例分享重新開發的利益,分配土地或住房,每一位地主也可以選擇不參與開發,領取合理的市價補償。

海勒教授特別強調,這樣的制度其實是借用一個名為「土地重劃」或類似「市地重劃」(註:在台灣稱之為抵價地式的區段徵收)的複雜法律工具,在德國、台灣、日本、韓國等地,它解決了部份徵地問題,讓地主共同負擔開發成本,同時地主也可以分享開發的利益。所有的地主都必須共同參與這樣一個方案,沒有人能夠搭便車,佔便宜,全部的業主都得盡相同的義務,並享受相稱對等的權利。

公民社會價值與責任

在實務上,一般徵收、市地重劃及區段徵收等各有其適用情形,猶如鍾鼎之有三足,亞里斯多德實用主義的智慧在於善用制度,試圖找出現有狀況下達到至善的可能性,審議絕不是空談哲理,審議更不能只是計算,要顧及個案的檢視,導向適合時地的行動方案,社會正義和良善人生不可分,也不可能在目的上維持中立,土地規劃的目的在於善用其資源,顧及社會的變遷和特殊情況,因地制宜適得其所,建立土地合理的使用模式。

對自由至上主義者而言,正義只是一種意識型態的選擇,無關社會實踐的合適性,凡事要尊重個體的選擇與同意,如此一來,政府為公共使用徵收土地,為社會福利課徵富人稅,為國家安全發出徵兵令,皆淪為不公不義,然而,約翰‧羅爾斯指出社會正義在於回應遊戲規則確立後的合法期待,讓人人皆有公平的機會,社經弱勢者必須得到政策的關照,因此自由至上主義既不正義、也不自由。

當公民社會的價值與道德體系崩解時,要培養出民主社會公民意識所仰賴的團結心和社群感,就會變得難上加難,當公民精神不幸淪喪時,彼此缺乏互相尊重的道德對話,地主為了維護私有財產權可以拒絕對公共利益讓步,那麼我們有什麼理由要求富人多繳一些稅?或要求年青人當兵保衛國土的安全?

從桑德爾共善的觀點視之,政治當以公民生活基礎設施的重建為主要的施政目標,政府向富人增加課稅或要求地主共同負擔開發成本,已不再是為了財富的重分配,而是為了重建公共的生活服務設施,培養積極的社群意識和合作精神,尋求對稱的公民權利與公共義務,並且建立正義社會所必須具備的同舟共濟的責任感,兼顧公共利益與私人利益,劃定一條清楚的群己界線,培養社會道德和思辨共善。

為促進台灣社會之和諧與進步,公共知識份子必須善盡社會責任,把理性主義帶進公共領域,協助社區溝通和對話,在思考區段徵收制度的存廢時,吾人必須以社會實踐作為檢驗制度的依據,不能蒙著眼睛捂上耳朵,跳過至少在某些城市(例如竹北)空間治理的成功經驗,刻意污名化區段徵收制度。

德國的晨鐘暮鼓

德國基本法第14條明訂保障人民的財產權,也提到「財產權負有義務,財產權之行使應同時有益於公共福利」。因此,人們要維護土地所有權,也要限制土地的使用。慕尼黑工業大學馬格爾教授解釋說,財產權並非神聖不可侵犯,每個人的土地對公共負有義務,土地所有權必須得到保障,然而土地也不能放任自由市場決定。國家固然不能任意強制剝奪土地,地主亦不能誤用或浪費土地的資源,以為在自己的土地上做什麽都可以。

無論是保護自然、大型開發案或公共建設案,究竟該採取土地徵收或是土地重劃呢?馬格爾教授說,「國家機器普遍不喜歡用土地重劃的方式,因為太麻煩、太費時了,土地徵收多麼簡單,可是這樣粗暴的土地徵收,還能安心地執行多久呢?我真心的建議,用重劃取代徵收,留給鄉村和自然一條活路吧!」

在台灣,區段徵收與市地重劃本是同根生,兩者兼具土地重新分配及交換分合的精神。就整體架構的脈絡思維而言,格爾教授顯然無法認同「廢除區段徵收,改用一般徵收」的說法。而蔡委員之所以提案廢除區段徵收制度,大抵緣自對區段徵收實務的誤解,再根據錯誤的認知攻擊區段徵收,堪稱稻草人的謬誤。

欲廢除區段徵收制度之前,吾人應先檢視社會的公平與正義、都市計畫之實施、都更案產權之整合以及政府財政狀況等各個面向,清楚交代廢除區段徵收的公益性及必要性在那裡,否則漠視世事之務,無益民生國計,不顧實踐經驗的證據,缺少客觀結構分析的能力,流為教條主義,國家必然遭殃。


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