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罷免的理論與實務 | 民報 Taiwan People News

2015/02/20
罷免的理論與實務 | 民報 Taiwan People News

罷免權是直接民主的機制之一,往往與創制、以及複決權並行,用來彌補代議政治的不足,特別是選民極度不滿意民選的首長、或是代表之際,可以在任期屆滿之前用選票拉下來、或者至少當頭棒喝。就政治哲學而言,罷免的用意在希望能督促政客,希望他們能用心問政、對選民負責,以杜絕不檢、無能、無心、還是變節。

此回罷免立委蔡正元行動,好不容易經過將近六萬人連署而達到門檻(有效選民的13%),也有約九萬的南港內湖選民前往投票、而且同意罷免的人高達九成七,然而,由於投票率只有25%、未達法定的50%有效選民(十五萬八),功虧一簣,讓熱心的推動者相當不服氣,認為選罷法的規定太嚴苛、實質上是限制人民實踐直接民主的權利。

民主國家裡頭以美國對罷免的運用最多,目前有19個州有罷免州長或州議員的制度(11州不用具體理由、稱為「政治性罷免」)、36州允許罷免州以下民選者(包括行政、立法、以及司法人員),而總統、及參眾議員不用擔心罷免;同樣地,在標榜直接民主的瑞士,只有6個邦可以罷免地方行政首長及民代。跟台灣一樣有總統罷免的國家,包括韓國、以及菲律賓;加拿大的卑詩省在1995年立法罷免州議員,而英國政府近年也在規劃國會議員。複數選區、或是比例代表制則有罷免的困難,不過,德國、瑞士、以及日本的地方議會有集體罷免制度。

有關於連署的門檻,美國一般是選民、或是上回投票數的25%,加州12%、蒙他拿州10%,英國的草案是10%,而加拿大的卑詩省則高達40%,成案相當困難。事實上,會去投票的往往是已經連署的人,其他的人意願不高。至於投票率,比較嚴格的是以有資格投票者為基,比較鬆散的是以上回投票數的百分比;如果是後者,有心人可以號召支持者不去投票,然後再透過罷免案敗部復活,成本會比較低。

有關於罷免制度的爭議,主要在於對「代表」(representation)的看法不同︰一些人採取「信任」(trustee)的定義,主張一旦投票以後就必須相信受託者的良知、良能;相對之下,有些人認為民選的官員只是「代表」(delegate),必須隨時傾聽民意、不符民意的就下台。不少人以為代議式民主是建立在定期改選,不希望政客為了應付罷免而疲於奔命、或是因為不想得罪選民而隨波逐流;美國在2010年,有三名愛荷華州法官因為判決同性婚姻合法而被罷免。當然,也有人力主創制複決比較立竿見影、而罷免各別官員無法實質左右政策立法。

就美國的經驗來看,最令人詬病的是罷免往往與選舉脫鉤,所費不貲。以2003年加州州長的罷免案(同步改選)為例,據估總共花了16億台幣左右;當選的阿諾史瓦表示,家財萬貫的他不會貪瀆。令人憂心的是,只要挑戰者有相當的財力,可以花錢聘僱專業的公關公司進行連署,罷免可能被選舉不服氣的落敗者濫用而捲土重來。另外,在朝野實力相當的情況下,如果只是政策立場不同而發動罷免,無異讓罷免淪為選舉的延長賽,譬如2012年威斯康辛州長及州參議員的罷免案。

到目前為止,美國只有兩位州長被成功罷免;雷根加州州長任內被政敵三度罷免不成,聲勢反而高漲、甚至於扶搖直上當上總統。最常被引以為戒的則是1993年發生在洛杉磯一個小城鎮的經驗,包括市長在內的五名議員,因為未徵詢鎮民通過6%的水電稅而被罷免,只不過,大加撻伐而新選上的五人發現,如果沒有加稅,不只是圖書館、消防隊要關門,連市政府必須裁員42人,只好乖乖的恢復、而且是8.25%。

根據學者的比較實證研究,罷免未必會破壞代議制度的正常運作;相對地,罷免也沒有提高選民參與民主的意願。不過,多虧罷免制度,還是可以嚇阻一些政客知難而退、或是讓所隸屬的政黨再提名時三思。亞利桑那州共和黨籍州參議員Russell Pearce所推動嚴苛的反移民法被聯邦最高法院判定違憲,州民覺得很沒有面子把他罷免,還好,補上去的是同黨的,不會予人政黨惡鬥的印象。

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