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【專文】波頓去職與台美關係 | 民報 Taiwan People News

2019/09/17
【專文】波頓去職與台美關係 | 民報 Taiwan People News

日前美國川普總統以一篇推特文對外宣稱國安顧問波頓的服務已不再被需要了,波頓則說自己主動向川普提出辭職意願。不管波頓是被辭職還是主動求去,後續新聞顯示波頓離開白宮與其和川普在伊朗、阿富汗、北韓、敘利亞、委內瑞拉等議題的看法差距太大有關。川普也宣布會在隔週宣布新的國家安全顧問人選。

由於波頓是川普政府相當友台的資深官員之一,台灣自然高度關心波頓去職對台美關係的後果。但從這次去職的理由來看,顯然不是因為中國政策的歧異。但因為伊朗、阿富汗、北韓等議題的發展都會牽涉到印太國家與美國的關係,所以印太戰略的整體佈局會受到影響,台灣對此當然須要十分專注。

除此以外,川普會因為這些議題而炒掉一位國安顧問,顯示這些議題對川普的重要性,這個現象顯示尋求連任的政治考慮已經開始影響川普的對外作為,這是我們需要注意的發展。再者,雖然這個變化不至於影響美國對中政策,但波頓算是華府少數願意以身試險,用現任官職身分與台灣見面的資深官員,因此新任國安顧問的對台態度會不會出現變化,以及現任國安會官員有多少會被留用,也都需要注意。畢竟台美關係的制度性連結還沒強到可以無視於主事者程度,很多對台作為與官員本身的態度有關,因此知道新的國安會是由誰主政,對外交政策的影響力如何,對於經營台美關係還是很重要的。

波頓去職非因中國政策

我們第一可以確定的是,波頓去職非因其與川普在中國政策有差距,而是彼此在伊朗、阿富汗、敘利亞、北韓等議題存在巨大差異所致。這起碼表示即使在新任國安顧問主政下,也不太可能在中國政策出現重大變化。而2017年底美國國家安全戰略認為中國是改變現狀國家,意圖把全球秩序改向非自由的方向等定性,也是在波頓前任麥瑪斯特所訂下,這表示對中政策定性不會因為走了一個國安顧問就被改變。特別是對中強硬已是現在美國朝野的共識,也是備受爭議的川普施政中少數可以獲得民主黨同意的作為。從這角度看,美國對中政策不會軟化,美中貿易戰會持續打下去,與中國在涉及一帶一路、華為5G、美中科技競逐等的全球競爭也都不會停止。

川普尋求連任的考量與對外政策

但會因為敘利亞、伊朗、阿富汗、北韓等議題的差距而逼走一個國安顧問,顯示這些議題對川普的重要性。

由於在擔任總統前川普個人鮮少對這些議題有發言,因此這些議題不太像是川普長期關注的題目,現在的高度關注應與這些議題對川普連任的衝擊有關。例如與阿富汗神學士政權秘密高峰會談,應與川普主張自阿富汗撤軍,以將反恐戰爭告一段落的競選承諾有關。伊朗議題則與川普深信制裁本身不是目的,而是迫使對方上談判桌重啟有關伊朗核問題的「聯合全面行動計畫(JCPOA)」談判有關。因川普也認為JCPOA不是對美國有利的協議。在北韓核武議題上,因川普多次強調川金會的政績,因此川普自然也會期待在川金會的基礎上有成果,而不是宣稱這個途徑已經失敗而另起爐灶。以上這些議題都可以作為川普尋求連任的政績,或是遵守信用以兌現先前的競選承諾。隨著2020競選時程在即,這些議題如果沒有成果,不僅無法成為競選連任的政績,還可能被對手撿來做為指控川普無能或是不遵守競選承諾的突擊步槍。

也因此我們現在更應關心有哪些議題會影響川普連任,因為我們可以預期,這些議題在現在應會受到川普更高的重視。

阿富汗與北韓政策發展會直接影響印太戰略部署

這些議題會受到重視雖與川普本身的競選要求相關,但之後這些議題的發展方向卻可能會影響與台美關係密切的印太諸盟邦,進而導致美國與這些國家關係出現變化,並衝擊台灣所處的印太地緣戰略環境。

以阿富汗議題為例,這應與美國與神學士政權談判以促使美軍如何有序撤出阿富汗的議題相關,除了這使現在的阿富汗政府如坐針氈外,美國也勢必更依賴與神學士集團關係密切的巴基斯坦之中介,那麼印度會如何看美巴關係呢?是否因擔心美巴關係會更密切,使得印度為了避免中巴合作制印的情形持續惡化,會同時對中與對巴基斯坦出手,一方面積極拉近中國,避免巴基斯坦利用中國從側翼施壓的力道,同時對巴基斯坦更主動強勢出手。日前印度對喀什米爾的作為就據傳與這些考慮有關。

而北韓議題如持續現在的軌道則會影響美日關係。日本一向擔憂川普與金正恩的美朝峰會進展。去年新加坡會議導致美韓軍演降級,換到的是北韓模糊其詞的承諾,但結果卻對美日同盟會有潛在重大衝擊。日本雖對今年河內峰會無疾而終感到些許寬心,主要是因為沒有出現新的美國讓步,但之後北韓屢屢發射飛彈違反聯合國決議,卻沒看到對此作為的強硬回應。

日本不一定接受波頓的所有觀點,但卻同意波頓對美朝談判的悲觀看法。新任國安顧問如果積極推動美朝峰會,甚至出現美朝關係正常化的方向時,日本的對朝政策就很難維持現狀,偏偏北韓對日本的態度又特別強硬。日本會因此陷入高度孤立狀況。這個狀況極可能使日本利用現在中國因美中貿易戰而主動對日示好的契機,強化日中聯繫。

因此如果新任國安顧問的態度與川普一致,這些議題的發展是有可能讓印度與日本都改善與中關係,雖不必然導致美國在印太擺出的與中競爭態勢之解體,但在某方面出現分歧,或是弱化,其可能性是不能被排除的。這也會反向影響台灣所處的印太地緣戰略環境。

不影響對中政策,但對台態度是否出現微妙變化須關注

波頓去職不會影響美國對中政策,但新任國安顧問對台灣的態度是否與波頓一樣,是需要關注的問題。波頓是少數不介意官方身分和台灣互動的資深官員。在小布希政府時代波頓還是國務次卿時,就公開與在2002年訪美的第一夫人吳淑珍見面,據說那主要是他個人的作為,不知是否有得到國務卿鮑爾將軍的授權。而日前除了與台灣國安會秘書長李大維見面外,據說也曾主動致電貿易代表想就有關台美FTA與台美經貿議題談談。不知道這些作為有多少成分是美國政府的集體決定,但波頓個人的主動推動,相信也是這些作為得以發生的原因之一。

也因此新任國安顧問的對台態度就很重要,畢竟台美關係的制度性連結還沒強到可以無視主事者的程度,新的國安會是由誰主政,對台態度的積極性如何,以及這位新國安顧問對外交政策的影響力如何,對於經營台美關係還是很重要的。

目前幾位可能的人選包括伊朗事務特使Brian Hook、北韓特使Steve Biegun、美駐德國大使Richard Grenell、退役陸軍上校Douglas MacGregor、前國安副顧問 Richard Waddell備役少將等人。前兩者如果上任,幾乎其負責的議題一定會是重點,Macgregor上校則會力行從阿富汗與敘利亞撤軍,其它者的政策主張則比較不清楚。但這些人的共同點是過去少就台灣議題發聲過。

國務院對外交影響力可能會大增,博明動向也須關注

此外,這位新國安顧問上來的過程也須關注。如果國務卿龐培歐在「扶上馬、送一程」扮演重要角色,則未來國務院對外交的影響力就會更大,之前波頓領導國安會與國務院互槓的內部問題可能就會較少出現。

此外,新任國安顧問是否會換掉一大批人,包括亞洲資深主任博明及其領導的亞洲團隊等,是攸關台灣與台美日常合作的重要問題。這個發展對台美關係的影響可能最直接,會是台灣需要特別關注的發展。

(本文轉載《中國暨兩岸情勢雙週報》)


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