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【專文】政權交替型態──美國與法國政權交替經驗的啟示 | 民報 Taiwan People News

2016/01/25
【專文】政權交替型態──美國與法國政權交替經驗的啟示 | 民報 Taiwan People News

2000年5月20日,台灣出現了第二次世界大戰後歷史上第一次政黨輪替,政權和平轉移,2008年5月,出現第二次政黨輪替,而2016年5月,台灣即將面對第三次政黨輪替。隨著民主的深化與發展,政黨輪替已成民主國家常態。但台灣卻未建立相應的法規與制度,因此,衍生出政府交接過程中業務簡報的爭議、人事任用遷調的爭議、檔案移交的爭議,以及在交接過程中,政府有對外洩密的問題,特別是政黨輪替牽動的人事異動,包括三個部分,一為中央政府政務性職位;其次為與這些政務性職位相應的機要幕僚職位;第三是各種國營事業與政府轉投資事業中的政治任命職位。由於目前仍無法令明確規範,這些人事遷調不但給外界輿論不好的觀感,更會影響即將接任的新政府首長人事權。

2008年3月27日,行政院長張俊雄表示,依公務人員任用法及相關函釋規定,自總統選舉當選人名單公告(3月28日)起,至當選人宣誓就職止,行政院及所屬未訂有任期的政務首長,依上述規定不得任用或遷調公務人員、聘僱人員、臨時人員及部分工時人員。換言之,在中選會公告正副總統當選人名單後,至當選人宣誓就職止,不得有人事任用或遷調,否則是違法行為。

2008年3月28日,陳水扁總統核定「2008年接卸任政府交接要點」,內容包括政權交接應在不侵犯減損現任總統憲法職權、不破壞權力分立原理下進行,成立交接卸任政府交接小組,由總統指定召集人及小組成員若干人,統籌總統府、國安會及行政院交接事宜,正副總統當選人宣誓就職前,相關單位應提供充分安全保護及禮遇,適當機關並應於適當時機針對國家安全、國防、外交、兩岸等重大政策及相關事項向新任總統當選人進行簡報;總統府、國安會及所屬機關與行政院之人事、財產、檔案及新任總統就職典禮相關事宜等之交接部分之相關法令規範等。

不過,台灣雖歷經兩次政黨輪替,在即將面對第三次政黨輪替之際,相關法制並未建立起來,目前雖有「公務人員交代條例」,該條例第7條規定:「機關首長交代時,應由該管上級機關派員監交;主管人員交代時,應由機關首長派員監交;經管人員交代時,應由機關首長派員會同該管主管人員監交。」但我們要問的問題是,當總統此一首長交代時,何者為該管上級機關呢?根據國民主權、主權在民等法律原則,總統之間進行政權交替時,應由國民監交,此際,代表國民的國會,可能是唯一,也是有權力對政權交替行使監督權。  

台灣從2016年1月16日開始到5月20日總統就職,政權交接時間長達4個月,立法院也歷經了一個會期,由於我國目前尚未通過總統副總統職務交接條例或總統副總統交接法,因此,所涉人事、政策、經費、檔案等多項爭議,均未能有效規範。倘在2月1日以後開議的立法院新會期推動此法案,是否能來得及適用到5月20日就職的新總統,不無疑問。

不過,歷經過去兩次政權輪替及推動相關法案的經驗,至少可藉此作為建立國家政權輪替制度的基本架構。參考美國及法國的交接經驗,在政權交接期的長短上,有極大的差距。美國政權交接長達兩個半月,法國總統約十日內即可完成,但美國國事如麻,也僅兩個半月的交接期,況且美國任命官員,也要經由提名、參議院同意後才能任命,因此需要長時間可以理解。但我國官員任命不需要經過立法院同意,因此,有關人事安排,不需要像美國如此久的時間,因此,此次交接期長達四個月,恐會有人事部分,因新聞媒體對該員起底後,在尚未就職前就已結束蜜月期,人事上的紛爭或政策議題上的紛擾,再加上中國因素的作梗,或是國際事件的紛擾,恐讓新政府尚未上台前,就已遍體鱗傷。

既然有長達四個月的交接期,新當選的總統應該樹立交接典範,從美國與法國的經驗來看,我國在交接的過程中,深度不夠以及缺乏周延的法令與制度,提供接任者必要的協助,加上部分接任方交接小組成員對政府體制與交接內容的不瞭解,以致過去兩次政黨輪替的交接作業,最後都僅侷限在交接典禮與儀節上,而未在迅速掌握業務上多所著墨,這對政務人員熟悉業務進入狀況並無助益,當上任後自行摸索,將影響到新政府施政與國家利益。

因此,從美國及法國的經驗出發,可提出以下幾點建議:

(一)健全交接相關法律規範。從過去所提的「總統副總統職務交接條例草案」,到現今所提的「總統交接條例」等,均是為了國家體制長遠發展而設計。選前,在中國國民黨拋出多數黨組閣的議題時,民進黨主席蔡英文反而提出制定「卸任總統交接條例」的構想來應對。因此,未來在交接過程中,無論是否能在總統就職前立法完成,就職後也一定要推動相關立法。

(二)倘立法不及,應先擬訂政權交接標準作業程序。至於程序內容,包括交接期前準備,交接小組成立,交接小組處理議程,安全查核,歷次交接會議等。

交接小組處理議程至少包括:

1.中央各行政機關當年度施政或工作計畫,及截至交接時之實施情形報告;
2.未辦或未結案之重要案件;
3.截至交代日為止,與月報相同之會計報表;
4.總統府、國安會與行政院各部會之文件檔案移交清冊;
5.最新編纂之政權交接指南;
6.政權交接牽動的所有職位之清冊,包括政務職位、機要職位與國有事業與政府轉投資事業之7.正式交接日前三個月內,各機關內部人事異動清冊等,應由雙方交接小組會同逐一進行討論與交接。可任用缺額;

(三)接任者應儘速掌握業務重點,立即進入狀況。應建立慣例與制度,仿效美國,由行政院人事總處會同考試院銓敘部,編列政權交接相關職務手冊,包括中央機關政務職位一覽表、中央機關機要職缺一覽表,國營事業與轉投資事業政治任命職缺一覽表,敘明這些職位的業務執掌、主要工作內容、任命資格或條件、任期長短、通過安全查核等,以使總統當選人及團隊能迅速掌握就任後所能運用的人事任命職缺,並預為進行布局。此外,政務官員聘任機要當中至少有一人需瞭解該機關政策與行政運作的問題,可以縮短政務首長及其團隊進入狀況的時程。

因此,總統當選人應:

1.儘速成立「總統當選人辦公室」,下設「總統交接委員會」,置總指揮一人,副總指揮一至二人,成員五至七人,負責總統交接之決策、指揮和管制;另設秘書處和業務處,其中秘書處包括交接儀式組、公關新聞室、對外聯絡室、管控室和總務室,業務處包括國家安全組、優先施政計畫組和一般政務組。

2.「總統交接委員會」的工作重點包括檢視現任總統及政府各部門的組織執掌、重大政策、決策流程、人事問題,並撰寫建議報告;主動和現任部會官員聯繫,建立和各部會之間的交接窗口,定期聽取業務、人事、檔案、預算和財產交接簡報;將前述各種報告彙整後撰寫業務交接計畫案、人事建議案、交接典禮案,向候任總統簡報並聽取指示,再依據指示修改各項計畫;在總統當選人作成交接決策並公布人事案後,向新的部會首長進行簡報,並協助及早熟悉相關業務;

3.在人事安排上,應在專業能力和個人忠誠之間取得平衡,避免政治酬庸阻礙政策推行,可行的方法是先統計可任命的職位數目,並將各種職位依據重要性、專業性、代表性和酬庸性進行分類後再擬出建議名單,供新總統參考;此外,應爭取留任各部門優秀人員,至少在新政府成立之初,善用常任文官,避免機構記憶和重大政策的中斷,特別是在軍情和外交人事方面,要注意人事更動是否引起特定族群和團體的激烈反彈。

4.在確定各部會人事之後,應舉辦政務官職前訓練活動,協助熟悉業務以及和文官、國會、媒體、政黨之溝通和協調工作,新任官員應拜會各部會,聽取簡報,完成交接部署工作。

(四)檔案交接部分:可參考法國檔案局的機制和運作方式,將我國國家檔案局擴充其職能,使其對各層級政府機關之檔案有直接管理權限。原則上首長辦公室不留檔案,文檔一律回到承辦人與承辦單位,並歸檔保存。一般機關例行性或施政計畫中既定的業務,絕大多數均能納入公文管理系統,編有文號可供追查。這些文書檔案在政權移交中,各機關都會製作移交清冊,但由首長辦公室直接處理的重要政務或機密性案件,通常不會循正式公文書程序處理,因此,立即可行的辦法是在機關有業務移交需要時,除現行所屬機構或單位業務造冊外,應要求首長、副首長室的業務也應另行造冊,為鼓勵卸任首長將這些檔案交付移交,可仿照法國作法,由交接雙方訂定保密協定,可減少未納入公文管理系統之公文書及檔案遺漏情形。

(五)預算管制的問題:任何政府機關預算均源自立法院審核通過,各機關再依據該核定數額,編列年度的分配預算,明確列舉當年度每一個月擬分配的預算數額,以便由行政院主計處及財政部國庫署據以按月撥付預算。因此,倘依據現行預算制度嚴格執行各機關的計畫及預算,發生透支或預支情形較低,因此,只要機關不依法執行預算,可主張將違法機關及行政院主計處相關主管人員視同瀆職,移送監察院或司法機關辦理。

(六)機要與幕僚間的交接制度:機要與幕僚人員與首長的上任,在政務銜接與推動上同等重要,因此應在未來建立政權移交制度或制定法令時,針對機要人員的定位,待遇以及進退等,一併加以具體規範,保障機要幕僚人員的合理工作條件,同時也考慮到機要幕僚人員所涉業務機密的保密問題。

 (本文為林廷輝副執行長於「政黨輪替與政府體制永續發展論壇」發表文章摘要)

 

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